食糖保障措施

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食糖保障措施
【研究】关于建立食糖贸易调整援助机制的思考
发布时间:2016.07.12  来源:广西壮族自治区商务厅  作者:
  

广西甘蔗产量占全国食糖总产量的60%以上,有800多万人口从事甘蔗种植,糖业涉及人口2000多万人。广西糖业健康发展对保障我国食糖基本供给、糖业工人就业、糖农增收和维护少数民族和边疆地区稳定至关重要。近年来,我国食糖进口大幅增加,国内糖价持续下跌,造成糖业企业大面积亏损,糖农收入下降,食糖产业面临严重的生存危机。食糖产业对采用贸易救济措施来维护产业安全的呼声不断增多。面对这种情况,传统的反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施虽然能够在短时间内起到限制进口的作用,但这些措施无法改变食糖产业受到损害的事实,也无法改变食糖产业竞争力低下的现状。只有探索建立食糖产业贸易调整援助机制,才能从根本上解决我区食糖产业竞争力不足的问题。简单来说,就是争取中央政府设立食糖产业调整援助基金,支持食糖生产企业提高生产水平,支持糖业工人技术培训,支持蔗农提高种植水平、培育优良品种等,以提高整个食糖产业的竞争力。

一、近年来食糖进口大幅增加

从食糖进口数量来看,2006年至2015年,我国食糖进口量翻了3.5倍,虽然2014年进口量同比有所减少,但是2015年大量增加,进口量创出历史新高 。近五年来,2011年进口292万吨,同比增长65.3%;2012年进口374.7万吨,同比增长28.4%;2013年进口454.6万吨,同比增长21.3%;2014年进口384.6万吨,同比减少23.3%;2015年进口484.6万吨,同比增长39%。十年来,虽然个别年份稍有下降,总体上呈快速增长趋势。

二、食糖销售价格连年下跌

我国采用关税配额方式来管理食糖,配额内关税为15%,配额外关税为50%。由于古巴、巴西、泰国等蔗糖生产成本低廉,即便是征收50%的配额外关税,仍然比国产糖的成本价便宜897元/吨。根据《广西糖业年报》数据,受进口食糖冲击,国内食糖价格已经连续5年下降。由于进口食糖到岸均价约2224.3元/吨,折合配额内进口关税后约3392.8元/吨,折合配额外进口关税后价格约4303.7元/吨,相比较国产蔗糖的成本价5200元/吨,仍有近千元的利润空间。受低价进口食糖的影响,国内食糖销售价格不断下跌。2010/2011榨季国内食糖销售均价7078元/吨,2011/2012榨季国内食糖销售均价6379元/吨,2012/2013榨季国内食糖销售均价5546元/吨,2013/2014榨季国内食糖销售均价4700元/吨,2014/2015榨季国内食糖销售均价5280元/吨 。2015年,由于商务部实施了自动进口许可证管理以及加强了行业自律,国内食糖销售价格探底回升,维持在略高于5200元榨糖成本的水平运行。

三、近年来食糖产业损失严重

(一)制糖企业连续3个榨季亏损

由于受低价进口食糖冲击,2012/2013榨季全国制糖企业共亏损31亿元,2013/2014榨季全行业亏损97.6亿元,亏损面近70%,2014/2015榨季制糖企业亏损18.7亿元 。2015年,全国共有45家糖厂关停,近1万产业工人失业。

(二)蔗农收入不断减少2014/2015榨季广西甘蔗收购指导价进一步下调到400元/吨。根据《全国农产品成本收益资料汇编》,2014年广西甘蔗每吨成本为460元,蔗农每生产1吨甘蔗就亏损60元。以2014年广西甘蔗总产量为7952万吨估计,广西蔗农总亏损达47.7亿元。就收入变化而言,广西蔗农2014/2015榨季净收入因蔗价下调减少80多亿元。收益下降使蔗农生产积极性严重受挫。

(三)甘蔗种植面积和产量连续3个榨季下滑

尽管实施了高标准蔗田建设项目,加大了国内支持力度,但甘蔗种植面积仍连年减少,产量仍连年下滑。全国糖料播种面积连续3个榨季减少,累计减少600多万亩。全国甘蔗产量从2012/2013榨季的12304.9万吨减至2015/2016榨季的10168.4万吨,减少2000多万吨。2014/2015榨季食糖产量1055.6万吨,比上年减少276.2万吨,减幅10.7%,是2000年以来减幅最大的一年。

四、贸易救济措施很难发挥作用

贸易救济措施即通常所说的“两反一保”,反倾销、反补贴和保障措施。反倾销和反补贴针对的不公平贸易,倾销的构成要件为低于正常价值(或成本价)销售。巴西、古巴、泰国、澳大利亚等国的自然条件优越,并且基本上实现机械化,生产成本确实低廉。在计算倾销时候,在技术上无法认定进口食糖低于成本价倾销。现有材料显示,上述国家对食糖产业也没有任何补贴,因此,在技术上也无法认定存在补贴。保障措施针对的是公平贸易,虽然只需要认定食糖进口大量增加对国内产业造成损害或有造成损害的危险,在技术上很容易认定,但是会受到双边经贸关系、政治关系影响。因此,国家对食糖采取贸易救济措施的可能性微乎其微 。即便是商务部同意采用贸易救济措施,也只是在短期内缓解进口食糖的压力,无法改变食糖产业已经遭受损害和竞争力弱的事实。因此,贸易救济措施无法从根本上解决国内食糖产业存在的问题,很难发挥效用。缺少灌溉、机械化程度不高、劳动力成本高等方面。保障措施虽然可以限制进口数量,但无法解决上述存在的问题。借鉴美国贸易调整援助的做法,由国家设立食糖业贸易调整援助基金,支持蔗区农田水利基础设施、灌溉工程建设,培育推广高产高糖新品种,对蔗农进行生产管护培训,甘蔗采收设备研发推广等,才能从根本上解决食糖产业竞争力弱的问题。2015年12月18日,国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(以下简称《若干意见》),明确提出研究建立符合世贸组织规则和我国国情的贸易调整援助机制,对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助,提升其竞争力,促进产业结构调整。商务部和农业部分别正在对建立贸易调整援助机制试点进行调研。商务部调研的是食糖产业,农业部调研的是热带水果产业。商务部《关于食糖贸易救济措施有关问题的复函》(商救济函〔2015〕44号)主张以食糖产业为试点,推动建立贸易调整援助制度。因涉及农业部、财政部等部门,能否以食糖产业作为试点,并未最终确定。建议广西密切跟踪商务部和农业部贸易调整援助机制试点工作进展情况,利用自治区领导、厅领导和处领导到部委拜访的机会,积极提出诉求,争取中央政府早日确定以食糖产业为试点,建立贸易调整援助机制。

五、建立食糖贸易调整援助机制才是治本之策

广西食糖产业的根本问题是市场竞争力弱,主要体现在生产成本高。原因主要是地块零星、缺少灌溉、机械化程度不高、劳动力成本高等方面。保障措施虽然可以限制进口数量,但无法解决上述存在的问题。借鉴美国贸易调整援助的做法,由国家设立食糖业贸易调整援助基金,支持蔗区农田水利基础设施、灌溉工程建设,培育推广高产高糖新品种,对蔗农进行生产管护培训,甘蔗采收设备研发推广等,才能从根本上解决食糖产业竞争力弱的问题。2015年12月18日,国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(以下简称《若干意见》),明确提出研究建立符合世贸组织规则和我国国情的贸易调整援助机制,对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助,提升其竞争力,促进产业结构调整。商务部和农业部分别正在对建立贸易调整援助机制试点进行调研。商务部调研的是食糖产业,农业部调研的是热带水果产业。商务部《关于食糖贸易救济措施有关问题的复函》(商救济函〔2015〕44号)主张以食糖产业为试点,推动建立贸易调整援助制度。因涉及农业部、财政部等部门,能否以食糖产业作为试点,并未最终确定。建议广西密切跟踪商务部和农业部贸易调整援助机制试点工作进展情况,利用自治区领导、厅领导和处领导到部委拜访的机会,积极提出诉求,争取中央政府早日确定以食糖产业为试点,建立贸易调整援助机制。(高永刚)

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